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突发事件应对任务规划体系研究

  【摘要】非常常规突发事件破坏性大、不确定性高,在应急处置中,传统应急预案缺乏必要的灵活性和适应性。针对这一问题,本文提出应对任务规划体系基本框架,从通用任务、领域任务以及意外任务三方面构建应急响应任务的总体布局,并在纵向描述三类任务基本功能的基础上,解析三类任务的区别与联系,确保应急预案与应对实践之间的适应性,为完善我国突发事件应对策略提供借鉴和参考。

  近年来,随着非典、南方雨雪冰冻、汶川大地震等突发事件不断发生,我国加强了应急管理体系建设,逐渐从“重救助,轻预防”向“预防为主,防御与救助相结合”转变,应急预案体系也因此有了较大发展,初步形成了国家、省、市、县四级应急预案体系。我国政府颁发并实施了《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》,但与美国等发达国家相比,我国缺乏标准化的通用模版,缺乏应急预案指导性文件,无论从理论研究、管理实践还是应对任务等方面都存在着一定的差距,部分预案还停留在准则性论述上,实际任务流程不明确,缺乏可操作性,应急预案的灵活性有待提高。

  当突发事件超出了应急预案的预期情景,在实际应急响应中则可能无法按照事前描述的步骤按部就班地进行实施。在此情况下,本文提出了应对任务规划体系基本框架,从通用任务、领域任务以及意外任务三方面构建应急响应任务的总体布局,通过应对任务规划来调整应急预案,保障应急预案与应对实践之间的适应性,从而提升应急预案的灵活性与实用性。

  一、应急任务规划体系研究的必要性

  (一)应急响应过于依赖缺乏灵活性的应急预案

  依据传统观点,成功的应急预案是能够在事前预测出所有的突发事件状况,使预案按照事先编制的步骤进行实施。但从国内外大量文献及应急响应的实际情况来看,大多数预案在实际应急响应过程仅有少部分或没有被真正使用,甚至有些预案与实际情况是相悖的。在应急预案编制的过程中,只是按照常规情景来制定预案,缺乏意外应对任务的规划。当突发事件导致的复杂情景超出原应急预案的范围时,应急决策者可能过于依赖现有预案,仍在原有方案中寻求响应办法,这无疑阻碍了应急响应活动的有效开展。由此可见,在突发状况下如何重新调整与组合现有预案来应对当前复杂情景,或如何提高应急预案的灵活性,这一点显得尤为重要。

  (二)应急任务规划体系能够有效提高应急预案的灵活性

  突发事件的不可预测性与不确定性必然会伴随突发事件本身存在,导致应急预案的预期情景与应对现实之间的差距必然存在,虽然国内外学者大都指出应急预案体系实用性差,但没有给出提高实用性的具体方案和流程。本文通过探讨构建应对任务体系来弥补应急预案缺乏灵活性的不足,且能够在应对过程中不断地被重新调整和组合以适应多种突发状况。当面临经验缺失、资源不足、时间紧迫、信息不完备等极端状况时,应急预案不能生搬硬套地进行实施,此时通过应急任务规划体系,能够有效协助决策者针对这种超越以往经验的突发事件进行应急响应。若将应急预案体系看成是应急响应的刚性部分,是从宏观上指导响应流程,则应对任务规划体系可看成是应急响应的柔性部分,使突发事件的应急响应拥有足够的调整空间和灵活性。


  二、国内外应急预案研究与应用现状

  (一)国外应急预案体系--以美国为例

  美国拥有相对完善的应急预案体系,其具有多层次、多领域、动态化管理的特点,注重纵向援助与横向合作,常态与非常态相结合。美国有联邦、州、部落、地方、社区5个层次的纵向应急部门,并通过各级部门签订的应急援助协议来支持跨区域的横向应急合作。由美国国土安全部发布的国家突发事件管理系统(NIMS)、国家应急准备指南(NPG)、国家应急响应框架(NRF)三类应急核心文件互为支撑,NRF描述国家应急响应原则、责任和结构,NIMS建立了一个系统的方法来管理全国范围内的突发事件,NPG为当地、部落、州、联邦和私人部门的应急伙伴提供关键任务和行动的参考资料,为应急预案的编制与管理提供一个规范化环境。美国国土安全部(DHS)也提出了突发事件的应急管理工具:威胁分析/国家规划脚本、任务区域分析/国土安全分类、执行任务分析/通用任务列表、能力开发/目标能力列表。此外,美国政府对应急预案的编制和运作采用动态化的管理模式,在已有突发事件案例库的基础上,定期颁布《国家安全战略报告》,分析美国突发事件潜在威胁和不利因素,评估美国的应急响应能力,使应急预案得到及时修订,并通过应急演练,不断更新应急预案体系,以保证最大限度地降低突发事件所造成的损失和破坏。

  (二)我国应急预案体系

  1.我国应急预案体系架构

  我国已建立了国家总体、国家专项、国家部门、地方总体、地方专项、地方部门等多种应急预案,初步形成了国家、省、市、县四级应急预案体系,还涵盖了企业单位和大型会展活动等方面的应急预案。目前由国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》,是应对特别重大突发事件的法规性文件,其他28件专项预案以及86件部门预案也是由国务院和相关部门针对特定类型突发事件进行编制的。而地方应急预案是由省、市、县政府等根据各地具体情况,按照分级管理原则进行编制的。

  2.我国预案的应用现状

  应急预案的一般定义是,事先为应对突发事件编制的应急响应活动方案,是为救援活动迅速有效地开展,最大限度地降低各方面损失,对救援队伍、关键基础设施、应急资源储备等方面做出的实际计划。应急规划与应急准备密切相关,要不断增强应急能力发展与应急预案编制、实施,更应注意预案的实际效用。要提高我国预案的战略性、前瞻性、致用性。预案的实施不是机械地一步步完成具体步骤,而是如何能较好地预防事故发生和控制事态发展。可操作性高的预案制定步骤和可操作性预案应包含的内容,根据网络计划的形式来描述可操作陛应急预案的应对过程。目前,我国已有部分学者对应急预案的灵活性进行研究,但一般都将这种灵活性嵌套在预案体系中,以预案本身为载体,通过对应急预案中各要素灵活调整和重新组合,使其能为应急决策者提供更加全面的应急指导。

  虽然目前我国已形成了相对完善的应急预案体系,但与美国等其他发达国家相比,我国尚未建立面向突发事件应对任务的全过程动态管理体系。各级政府对应急预案的编制大都参照上级同类预案,没有针对某种特定环境来细化应急预案,存在内容笼统、可操作性差、执行性弱等缺陷。另一方面,应急预案体系整体协调性差,各类预案之间缺乏协调联动,不能有效地衔接与匹配;各级政府部门、地方政府与企业、个人之间难以协调共同应对突发事件。现有预案较少考虑时间紧迫、资源稀缺、信息不完备等极端约束条件对应急响应的影响。


  三、应对任务规划体系构成与应对任务基本框架

  (一)应对任务关系及特点

  应急预案体系是突发事件应对宏观上的纲领性文件,属于刚性结构;应对任务规划体系是其微观上的执行性方案,属于柔性结构。两者刚柔相济的结合能够为各级部门应对突发事件提供一定指导,保障应急与救助任务的迅速有效地进行。本文籽应对任务规划体系划分为3大类:通用任务、领域任务与意外任务。通用任务是指处理较普遍的、各类突发事件都会引起的突发状况的应对任务,如受灾区域通讯中断、受灾群众缺衣缺水、无家可归等状况;领域任务是指处理某类特定突发事件的应对任务,如台风导致的房屋倒塌、核扩散威胁人民生存环境等;意外任务是指处理未曾经历过、超出通用与领域任务范围的突发状况的应对任务,其常常处于应急规划之外。

  将通用任务分为事前:监控一保护一准备任务,事中:识别一拯救一控制任务,以及事后:恢复一改进总结任务。虽然应急预案体系在纵向上提出了应急响应的整体步骤与措施,但各类预案之间存在条块分割、难以协调的问题,而通用任务能够有效地调整和重组各项应急任务,保障应急救援的有效进行,又通过事后通用任务来反馈应对效果和总结应对经验,保持应急预案的持续更新,从而不断完善应急预案体系。不同于应急预案体系中的专项预案,领域任务更加注重各级政府及企业专项预案的衔接与匹配,以任务清单的形式详细列出主管部门与相关配合部门的应急任务,针对专业领域特点的应对需求,完成所需的执行任务。突发事件具有很强的不确定性,一旦超出通用任务情景或预案情景,就应采取意外任务帮助各级响应部门进行非形式化决策,以意外任务描述无预案情景下的非常规应对任务。

  (二)应对任务基本框架

  首先,以突发事件应急预案为整体方案来指导应急响应活动,各级政府和相关应急响应部门假设预案情景,编制应急预案,明确组织任务与责任,根据预案内容配置应急物资,通过预案的培训与演练,对预案进行评估并不断更新现有预案。当实时情景与预案情景不匹配时,当前的应急策略不再依据原有预案,而以事中应对任务规划来指导应急响应活动。其次,通用任务方面,在突发事件事前准备阶段,注重事态监控任务、关键基础设施及公众保护任务、演练模拟等其他准备任务,实时调整突发事件的前期准备工作;在突发事件发生后,及时采取恢复任务,对环境和基础设施进行修复,如清理现场、灾区综合处理等,并对灾区群众进行心理和社会救助,从而不断完善和改进应对任务,并进行经验总结。应急预案与通用任务有共同之处,都包括了事前的应急准备和事后的应急恢复,但不同的是,应急预案属于宏观的、整体性的应急响应方案,是中高层应急管理人员(如各级人民政府)将应对响应活动分解到各个职能部门;而通用任务属于微观的、具体性的应急响应操作方案,是基层应急人员(如消防队、电网抢修小组)能够在现场直接执行的应急救援方案。

  应对任务方案的制定策略主要指应急决策者基于当前事态状况,搜索匹配案例,并根据应对任务的专业领域知识,分解应对任务,描述各个响应单位和执行部门的具体行动方案。即在处置突发事件的应急过程中,应对任务方案的制定应以态势发展、资源信息、任务目标、领域知识等方面作为输入,以具体的行动方案作为输出,需要考虑应急决策环境的特殊性,并考虑方案执行过程中的动态性和不确定性。本文将事中的应急响应分为核心层和执行层任务。核心层任务主要包括组建应急决策团队,根据事态状况的相关信息,对应对任务进行识别及灾情评估。执行层主要包括两类任务,即及时拯救任务和控制减缓任务。及时拯救任务是拯救灾民生命、维护灾民生存和生活的紧急任务,在突发事件发生后第一时间启动,如生命搜救,供水、提供生活必需品,受灾区域大面积停电后,启用临时发电设备等。控制减缓任务是防止灾情进一步恶化,恢复受灾严重的关键基础设施而采取的应急任务,如受灾区域电网大面积受损,电力工程人员及时修复电网。

  应急决策团队识别关键任务时,若为专业领域突发事件,则应急响应从领域任务人手;在判断应对某突发状况是否属于意外任务时,首先识别此突发状况在预期、经历、准备方面的特征,根据突发状况的应对需求,定义其是否属于意外任务。在执行意外任务时,必须考虑任务时限,注重挖掘在时间紧迫、资源短缺、信息不完备等极端约束条件下的应急能力。

  四、结论

  区别于传统的应急预案,为了增强预案的灵活性,本文提出了一个应对任务规划体系基本框架,从通用任务、领域任务以及意外任务三方面构建应急响应任务的总体布局。在纵向描述三类任务基本功能的基础上,解析三类任务的区别与联系,并从横向上分解和规范各级部门事前、事中、事后的具体任务。重点描述了事中应急任务的识别与分解,阐述了突发事件应急预案体系与应对任务规划体系的联系与区别,确保应急预案与应对实践之间的适应性,为应对非常规突发事件提供借鉴和参考。

  作者简介

  孙钦莹,啥尔滨工业大学管理学院博士研究生。

  李向阳,哈尔滨工业大学管理学院教授。

  张浩,哈尔滨工业大学管理学院博士研究生。

  本文转载自《中国应急管理》

 

 

 

2017-09-27
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