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通过规范化考核推进地方政府应急管理工作

  《中华人民共和国突发事件应对法》规定,国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。各地应急管理工作基本上由地方各级政府负责,其中应急管理决策、执行及监督考核等具体环节由地方政府结合当地实际情况负责落实。近年来,部分地方政府为了贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》,制定了地方的实施办法,明确规定了省、市和区、县人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,应履行建立和完善突发事件应对工作责任制,加强监督检查和评估考核的职责。部分政府在实施办法的指导下,开展了应急管理工作评估考核的实践,通过规范化考核细化了应急管理工作的要求,为进一步推进地方应急管理工作奠定了基础。本文拟从地方应急管理工作评估考核的实践、成效及存在的问题着手,探讨进一步优化应急管理工作评估考核机制的思路。

  一、地方政府应急管理工作评估考核的重要性

  政府应急管理工作评估考核是评判应急管理中预防、准备、决策、计划、组织、响应等管理工作的水平,是评价政府有关部门应急管理工作业绩的重要手段,既是对政府已有应急管理意识、能力和业绩的评估,又是政府制定未来应急管理计划及规划等工作的重要参考。政府应急管理工作考核评估的目标不仅在于“奖优罚劣”,更重要的是促进政府效能建设,提高地方政府应急管理的能力和水平。

  (一)地方政府实施应急管理工作评估考核,更好地凸显政府的公共服务职能。当前及今后一段时间,是我国社会经济发展的关键时期,也是社会矛盾的突显期,各种国内的与国外的、传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存、相互作用,公共安全面临严峻的形势和挑战。引入应急管理工作评估考核机制可以为政府决策提供比较客观的、科学的分析与预测手段,为政府部门提供一个分析应急管理工作中存在问题的平台,从而明确地方政府应急管理工作的指导思想、操作思路等,更好地凸显政府的服务职能,有助于强化应急管理工作,提高政府应对危机能力。

  (二)地方政府实施应急管理工作评估考核,可以发挥示范带动、宣传推动,考核促进作用,推动应急管理工作上新台阶。地方政府应急管理是一项系统性工程,涉及政府管理的方方面面,各地各部门进展也不平衡,通过实施应急管理工作的评估考核,可以发挥示范带动、宣传推动、考核促进作用,达到应急管理政策措施执行无盲区、无弱化的目的。科学的政府应急管理工作考核评估体系通过引入外部评价机制、吸收外部评价主体,可以有效地向地方政府应急管理提供建言献策的渠道,促进政府做好常态管理与非常态管理。

  (三)地方政府实施应急管理工作评估考核,为地方政府应急管理能力建设提供一个指导框架,明确地方政府应急管理工作目标和努力方向。通过应急管理工作的评估考核,可以发现当前突发事件应急管理体制和机制运行中还存在哪些不足和问题,也能明确地方政府应急管理工作的努力方向。在评估考核的基础上可以提出针对当前不足和问题的改进措施及如何完善的思路和方案,为地方政府应急管理工作优化提供依据。

  (四)地方政府实施应急管理工作评估考核,有利于改善地方政府应急管理工作的绩效。地方政府应急管理工作评估考核的结果与相应的激励机制和问责机制有效结合起来,可以通过外部导向和压力的倒逼,逐步扭转政府防范和处置突发事件不力行为,提高政府趋利避害、化险为夷、转危为安的应急管理能力,改善地方政府应急管理工作的绩效。

  二、地方政府应急管理工作评估考核实践:以某市为例

  某市应急办于2014年1月对区县、市政府相关委办局和各有关单位等59家单位2013年应急管理工作进行评估考核,开创了该市应急管理工作史上评估考核工作的先河。其主要内容如下:

  (一)明确评估考核的依据。该市制定的《突发事件应对法》实施办法(以下简称《实施办法》)规定了市和区、县人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,应履行建立和完善突发事件应对工作责任制,加强监督检查和评估考核的职责。该市应急委根据《实施办法》制定了《某市应急管理工作考核办法(试行)》,这两个“办法”为应急管理工作评估考核提供了法律支撑和规范性依据,保障了应急管理工作评估考核的权威性和合法性。

  (二)确定评估考核的对象。《某市应急管理工作考核办法(试行)》明确规定了各区县应急委、市应急委各成员单位及有关单位是评估考核的对象。具体到2013年,评估考核对象主要确定为区县政府、相关委办局和各有关单位,共计59家。

  (三)界定评估考核的内容。应急管理工作是一个系统工程,它包括事前准备、事发应对、事中处置、事后总结4个阶段。该市应急管理工作考核的内容见表1。

  (四)选择评估考核的方法。该市应急管理工作评估考核的方法见表2。

  (五)细化评估的加减分项目。该市应急管理工作评估考核考虑到应急管理工作的特殊性,除了常规工作以外,还规定了例外工作情况评估,作为应急管理工作考核的有益补充。具体见表3。

  (六)重视评估考核结果的运用。《某市应急管理工作考核办法(试行)》规定市应急委审定考核结果后,将考核结果反馈给各部门和单位,并抄送市委有关部门、市监察局等。同时,考核结果作为应急管理工作评优评奖的依据。2014年2月,该市政府办公厅印发《某市人民政府关于表扬2013年应急管理工作优秀单位的通报》。通报指出,2013年各区县、各有关单位按照市委、市政府的要求,围绕“确保城市运行安全”主线坚持积极预防,有效应对的原则,紧扣“测、报、防、抗、救、援”六个环节,加强应急管理工作,使城市运行总体保持安全有序。市政府决定对10家2013年应急管理工作优秀单位予以通报表扬。同时,考核办法规定,对生产安全领域发生重大事故的地区和部门实行一票否决。

  经过一年的宣传、动员与实施,该市将评估考核工作有效嵌入到日常应急管理工作,通过年终考核和总结,取得了明显成效。具体如下:

  1.落实了《实施办法》的具体要求。该市应急管理工作评估考核的开展,落实了《实施办法》的要求,实现了对应急管理工作的考核和监督,履行了市政府对委办局、区县政府及相关单位应急管理工作监督考核的职责。

  2.细化了应急管理工作的基本内容。该市应急管理工作考核通过指标体系的设计,细化了各级政府和单位在应急准备、预测预警、应急响应及善后处置等方面工作的具体职责,使得各级政府部门和单位应急管理工作更趋于规范化和体系化,全面推进了应急管理工作的优化和科学化。

  3.有利于总结工作和谋划未来。根据考核办法要求,区县、委办局及相关单位应总结过去一年工作,分析取得的成绩及其存在的差距,明确未来一年的工作打算。通过考核明确了本部门和单位应急管理工作的现状,为今后应急管理工作改进提供了指导,有利于推动应急管理工作的进步。

  4.促进了工作交流与经验分享。该市应急管理工作考核的重要方式之一是由区县、委办局及相关单位相互汇报一年度工作取得的成绩及工作中的不足,再由区县、委办局及相关单位相互评议及打分。这种相互评议和相互打分,有利于区县、市委办局及相关单位之间相互学习、交流工作、分享经验、互通有无,共同推动全市应急管理工作上新台阶。

  5.为绩效评估和奖惩提供科学依据。通过考核工作,能综合判断和评估被考核部门和单位应急管理工作的绩效。该市应急办可根据绩效的差异评定应急管理工作的等次,对绩效优良单位给予一定的奖励,对绩效不佳单位给予一定的惩戒。这为市应急办监督被考核单位的应急管理工作提供了抓手,为奖惩行为提供了科学的依据。

  三、地方政府应急管理工作评估考核中存在的问题

  综观全国各地应急管理工作评估考核的办法文本及评估实践,反映了我国政府应急管理工作评估考核总体上还处于探索和试点阶段,与整体的应急指挥、决策和管理水平不相适应,在理论上和实践上都还存在一些亟待解决的问题。在实践层面上,政府应急管理工作的评估考核发展不平衡,大多数地区还是采用传统的考核方式,重执行问责、轻决策问责,重事故问责、轻日常问责,重应对问责、轻预防问责;评估考核工作的启动和开展主要取决于地方政府领导人对这项工作的认识程度,造成评估考核工作的持续性不强,经验交流和推广不够,评估实践的广度、深度和力度受到严重影响。当前,各级地方政府开展的应急管理评估考核工作存在以下几个方面的突出问题。

  (一)评估考核主体比较单一。目前,我国地方政府应急管理工作评估考核主要是自上而下的评估与部门内部自评,评估主体主要为上级政府和本部门,没有其他部门或独立的第三方对其绩效进行评估,也并没有从制度上为突发事件所涉及的相关利益主体提供一个对政府危机管理能力进行评估的渠道。这种绩效评估往往缺乏客观性与全面性,无法真实地反映管理过程。从地方政府应急管理工作评估实践来看,地方应急管理工作评估考核往往由政府各部门和相关单位主管应急工作负责人介绍自己部门和单位一年来的应急管理工作,而后由应急办、专家及其余单位(部门)再进行考核打分,其他社会主体及广大公众基本无法参与,评估考核主体比较单一。其实,仅通过部门及单位介绍很难全面了解一个部门和单位的实际工作情况,尤其是条块之间的互相评估,更是无从下手,很多的评估就是凭印象,评估工作显然缺乏应有的科学性和有效性。

  (二)评估考核标准比较模糊。由于对应急管理工作评估考核的重视不够,较长时间队来,尚没有一个统一的应急管理工作评估标准可以参照。评估考核工作多半是一些文字性的总结,缺乏一系列量化的资料和指标,使得不同年份之间、同一事件在不同部门之间不具有可比性,这使得我们很难甄别哪个部门、哪些年份做得更好一些。从地方政府应急管理工作评估考核实践中发现,对政府委办局、区县政府及大型国企的应急管理工作评估考核采用同样的一套评价指标和标准,在实际操作中确实遇到一些问题,因为在现实中,委办局、市区县及大型国企的应急管理工作内容差异很大,侧重点各不一样。如果考核指标体系未能反映委办局、市区县政府及大型企业的应急管理工作差异性,那势必缺乏影响评估考核工作的科学性和针对性,从而影响评估的效果。

  (三)缺乏有效的激励与惩罚机制。当前地方政府应急管理评估考核工作中,激励机制和惩罚机制尚未健全,对突发事件的预防重视度不高。如一些地方政府为避免危机发生所做的大量工作并没有得到相应的奖励。同时,从地方政府应急管理工作评估考核实践来看,部分地方政府往往将应急管理考核的结果仅作为工作通报的依据,并未进行排名,没有根据评估考核的结果进行适当奖惩,实质上并没有有效发挥评估结果的作用。长此以往,被考核部门和单位也会缺乏积极参与考核的内在动力。

  (四)评估考核程序和方法不够规范。从地方政府应急管理工作评估考核实践来看,评估的程序、操作过程没有完全规范化和程序化,存在较大的随意性。从评估的过程来看,具有封闭性、隐蔽性,缺乏必要的透明度与公开性,缺乏媒体和社会公众的监督;从评估的方法来看,大多为定性方法,较少采用定量方法,多为“运动式”、“评比式”、“突击式”评估,而对政府应急管理工作绩效的持续性关注和测定较少,这也大大影响了应急管理工作评估考核本身的绩效。

  四、优化地方政府应急管理工作考核机制的思路

  通过地方政府应急管理工作考核办法文本与实践分析,地方政府应急管理工作评估考核对全面推动地方政府应急管理工作具有重要意义,但因现实中存在诸多难题影响了其有效性。为此,可从以下几方面着手优化地方政府应急管理工作考核机制,发挥评估考核工作在推动应急管理工作中的重要功能。

  (一)不断完善地方政府应急管理工作考核办法。考核办法是应急管理工作评估考核的依据和规则,它本身应是动态的。由于应急管理工作实践性较强,部分内容必然随着经济社会发展而不断发生变化,这就要求应急管理工作考核的内容与时俱进,将创新的内容与做法纳入到应急管理工作的新考核点,这样有利于促进应急管理工作不断创新,提高应急管理工作的科学化水平。

  (二)实现应急管理工作全过程考核。应急管理工作是一个事前、事发、事中及事后的全过程管理,目前考核的重心主要是对事前、事发环节考核的内容较多,而对事中、事后环节考核指标设计不全,难度也很大。针对事中、事后指标设计难度的问题,可以通过考核指标“加分”或“减分”项目来实现,这可以弥补指标体系设计的缺陷。如,因应急工作未到位造成重大人员、财产损失的部门和单位应进行扣分,甚至取消考核资格;对善后工作不力的单位进行扣分,这样对没有发生事件的部门和单位也是公平的,更能确保考核工作的客观性和公正性。

  (三)确保考核指标体系的差异性和操作的便捷性。地方政府应急管理工作主要由政府委办局、区县政府和国有大型企业等主体承担,各种主体应急管理工作内容和要求具有一定的差异性。这就要求在指标体系设计中应突出不同主体工作的差异性和侧重点,只有这样才能保持应急管理工作考核指标设计的科学性和客观性。同时,指标设计应当简单、明确,具有一定的可操作性和便捷性。在应急管理工作考核中,考核指标设计应体现一定的梯度,一级指标主要包括组织体系、应急预案体系、应急经费、物资储备、宣传教育、人员培圳、隐患排查等;非常状态下的考核指标包括监测、信息报告、预警及防御、应急处置、恢复与重建等一级指标,据此再设定相关二级指标并进行细化,尤其突出指标体系的数量化,便于操作和评估。

  (四)采取年终考核与动态考核相结合的方式。在考核中可以将定期年终考核与平时动态考核相结合,提高评估考核工作的效度。年终考核主要是在常态下,对组织体系、应急预案、应急物资与经费等常规工作的考核;平时动态考核主要是对被考核对象专项工作或应急工作进行不定期考核,及时发现问题,实现动态的监督和检查。

  (五)组成混合型的考核团队。由于突发事件的不确定性,往往导致应急管理工作会涉及多个部门、多个领域,因此,在应急管理工作考核中不仅需要学者、官员,而且需要人大代表、政协委员及其他利益相关者的共同参与。可以成立混合型的考核团队,发挥团队集体的作用,确保应急管理考核的客观性和公正性。

  (六)科学运用考核的结果。地方政府应急管理工作考核不是目的,而是通过考核评估政府部门和单位的应急管理工作状况,总结工作中的成绩与不足,根据评估的结果对被考核单位或部门进行奖惩,进行相应的激励,提升应急管理工作的水平和绩效。为此,必须提高评估考核工作结果运用的权威性,发挥考核评估工作正向激励作用。

  作者简介:

  董幼鸿,复旦大学国关学院博士后,上海行政学院应急管理培训中心执行主任、教授;黄程栋,上海行政学院政府研究所研究人员。

  本文转载自《中国应急管理》
 

2017-05-18
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